^

Методы государственного управления

Государственное управление осуществляется с помощью разнообразных методов. Они обеспечивают реализацию функций и достижение целей государственного управления.

Под методами (от греч. methodos – путь исследования, теория, учение ) государственного управления понимаются приемы, способы реализации управленческой деятельности . С помощью методов, осуществляется определенное воздействие субъектов управления на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц.

Разнообразная деятельность органов государственного управления предполагает использование различных методов управления, которые можно классифицировать по самым различным критериям. Можно выделить общенаучные и специальные методы, прямые и косвенные, административно-распо-
рядительные, экономические, социально-психологические и т.д.

^ Административно-распорядительные методы – это способы прямого, непосредственного воздействия на поведение объекта управления. Они базируются на силе государственной власти и включают в себя меры запрета, разрешения и предупреждения, носят обязательных характер и оформляются в виде законодательных актов, распоряжений, постановлений и т.д. К ним можно отнести распределение централизованных инвестиций или иных контролируемых государством ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности, квотирование экспорта, импорта и т.д. Например, когда власти заинтересованы в прекращении определенного вида деятельности, они могут прекратить выдачу лицензий и, напротив, для расширения той или иной деятельности разрешить ее ведение. К мерам принуждения относятся правила, условия, соблюдение которых обязательно для хозяйствующих субъектов (определенные условия охраны труда, установление очистных сооружений и т.д.).

Административно-распорядительные методы государственного управления достаточно эффективны в сфере контроля над монопольными рынками, в области экологии, в разработке национальной системы стандартизации и сертификации, в определении и поддержании минимально допустимых параметров жизни населения. Однако, следует отметить, что в развитых странах с рыночной экономикой масштабы применения административно-распорядительных методов достаточно ограничены, но в критических ситуациях (военные действия, кризисные явления в экономике, стихийные бедствия) их роль существенно возрастает.

^ Экономические методы – это комплекс материальных средств, рычагов, воздействия органов государственной власти на объект управления. Они воздействуют на интересы объектов регулирования косвенно: через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную политику. При этом отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе вариантов действия при условии, что они не противоречат действующему законодательству. То есть, они призваны создать такие условия, чтобы объекту управления было выгодно действовать так, как того желает государство. Такими методами является налоговая, бюджетная, финансовая политика, материальное стимулирование, применение финансовых санкций, предоставление дотаций регионам, санация предприятий и т.д. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве образования. При этом важно, чтобы экономические методы применялись гибко и не являлись тормозом в реализации целей и функций государственного управления.

^ Социально-психологические методы – это способы социально-психологического воздействия на управляемых для достижения соответствующих целей. Это такие средства воздействия, как:

• 
  политическая агитация, пропаганда;
• 
  разъяснение позиции государства, его политики, правовых актов с использованием СМИ;
• 
  личные встречи руководителей государства с трудовыми коллективами;
• 
  различные виды индивидуального поощрения, продвижения по службе и т.д.;
• 
  нравственное осуждение, имеющее зачастую большее воздействие, нежели административное, или иное наказание.

С помощью социально-психологических методов формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, ориентация на лидера.

Можно также выделить прямые и косвенные методы государственного управления.

^ Прямые методы непосредственно воздействуют на объекты, например, через приказ, распоряжение или прямое финансирование (централизованные инвестиции), финансовую поддержку (дотации) и т.д.

^ Косвенные методы свое воздействие оказывают опосредованно, например, через налоги, кредитование.

Использование тех или иных методов зависит от формы собственности объекта управления. Прямые и административно-распорядительные методы, чаще всего, используются в управлении объектами государственной и коммунальной форм собственности. По отношению к объектам негосударственной формы собственности применяются в основном косвенные и экономические методы управления .

Все перечисленные методы тесно взаимосвязаны между собой и взаимно дополняют друг друга.
^

Контрольные вопросы к теме 2

1. 
   Что такое методология? Дайте определение, раскройте суть.
2. 
   Раскройте понятие методологии государственного управления.
3. 
   Перечислите и охарактеризуйте основные элементы методологии государственного управления.
4. 
   Какие можно выделить цели в государственном управлении?
5. 
   Охарактеризуйте целеполагание в государственном управлении.
6. 
   Перечислите и охарактеризуйте виды целей в государственных организациях.
7. 
   Дайте классификацию целей в государственном управлении.
8. 
   Охарактеризуйте субъект государственного управления. Перечислите их признаки.
9. 
   Охарактеризуйте объекты государственного управления. Какими качествами они обладают? Какие свойства имеют?
10. 
    Какие можно назвать видовые группы управляемых объектов в соответствии с основными сферами общества?
11. 
    Что такое функции государственного управления? Какие существуют классификации функций?
12. 
    Охарактеризуйте внутренние функции государства.
13. 
    Охарактеризуйте внешние функции государства.
14. 
    Охарактеризуйте политические функции государства.
15. 
    Охарактеризуйте универсальные управленческие функции.
16. 
    Охарактеризуйте специфические управленческие функции.
17. 
    Что такое принцип? Дайте определение.
18. 
    Сформулируйте 14 общих принципов управления по Файолю А.
19. 
    Охарактеризуйте основные принципы государственного управления.
20. 
    Что такое методы государственного управления? Охарактеризуйте их.

^

ТЕМА 3. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ

Лекция 3. Система государственного управления

Основные понятия:

система; свойства системы; специфика системы государственного управления; структура системы государственного управления; управляющая подсистема; подсистема коммуникаций; управляемая подсистема; институциональная подсистема; нормативно-правовая подсистема; профессионально-кадровая подсистема; функционально-структурная подсистема; профессионально-культурная подсистема; прямые и обратные связи.
^

Понятие и характеристика системы управления

Системность присуща любому явлению, любому объекту. Следовательно, и системы бывают разные – социальные, технические, биологические, сложные и простые и т.д. Поэтому вначале необходимо определиться с понятием система, выделить ее основные свойства.

Система , в переводе с греческого языка, означает целое, состоящее из частей, или, иными словами, совокупность взаимосвязанных элементов. Философский словарь определяет систему как совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. Сразу подчеркнем, что система не есть простая арифметическая сумма составляющих ее элементов. Система, как единое целое, приобретает новое качество, новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это ее свойство, отражающее закон перехода количественных изменений в качественные, определено понятием эмерджентность.

Начало разработке теории систем положили американцы Д.Истон («Политическая система» 1953 г., «Системный анализ политической жизни» 1965 г.) и Т.Парсонс («Социальная система» 1951 г., «Система современных обществ», 1971).

Любая система имеет общие свойства:

1. Адаптивность. Система имеет границы и существует в окружающей ее внешней среде, взаимодействуя и адаптируясь к ней и тем изменением, которые там происходят. Способность системы сохранять свои параметры во внешней среде именуется гомеостазисом.

2. Динамизм. Система имеет на входе и выходе рецепторы, на которые постоянно поступают из внешней среды импульсы в виде требований и поддержки. Реагируя на них, система постоянно находится в динамике. Кроме того, ей присущи внутренние противоречия. Системы переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, гибели. Иными словами, признаком системы является ее существование во времени и пространстве.

3. Структурированность . Каждая система структурно оформлена: ее элементы являются относительно самостоятельными и могут также представлять собой систему. Например, общество, как социальная система, состоит из экономической, политической, духовной и правовой подсистем, каждая из которых, в свою очередь, является системой. Количество структурных элементов в большинстве случаев точно не известно, все свойства и связи точно не определены. Однако, в любой системе есть системообразующие элементы и связи, которые и составляют ее сущность . Таким образом, структура отражает основные, системообразующие элементы и связи, которые и обеспечивают ее основные свойства.

4. Целостность . Систему нельзя свести к сумме составляющих ее элементов. Она представляет собой качественную целостность, которая может быть разной:

• 
  суммативная целостность , что характерно для не сформировавшихся, разобщенных систем;
• 
  органическая целостность , которая характерна для организованных систем;
• 
  органичная целостность , которая характерна для систем, ставших единым организмом, достигших высшей степени единства.

Отметим, что эти состояния систем не являются неизменными: в действительности неупорядоченные системы могут превращаться в организованные, органичные и наоборот.

5. Функциональность . Одной из характеристик системы является то, что она имеет свое предназначение, выполняет свои, только ей присущие функции.

Системы, в которых протекают процессы целенаправленного воздействия на систему, обеспечивающее повышение ее организованности, достижение определенного полезного эффекта, называются системами управления .

Система управления в процессе своего функционирования разделяется на управляющую и управляемую подсистемы.

Структура системы управления представлена на рис. 3.1.

К характерным особенностям систем управления независимо от их природы и назначения относятся:

• 
  Решающая роль в сохранении целостности системы принадлежит информационным связям. Без обмена информацией между элементами такие системы не могут функционировать и сохранять свою целостность;
• 
  Системы способны переходить в различные состояния в соответствии с управляющими воздействиями, при этом переход не может осуществляться мгновенно, а требует некоторого времени;
• 
  Существует некоторое множество допустимых линий поведения системы, из которых выбирается наиболее предпочтительная. Если возможности выбора линий поведения нет, то управление практически отсутствует;
• 
  Для системы с управлением характерны определенные структуры, отражающие контуры управления;
• 
  Системы являются открытыми, т.е. воздействие среды на них и их на внешнюю среду может иметь самые различные природу и последствия;
• 
  Процесс функционирования систем характеризуется целенаправленностью. Если цель не определена, управление становится бессмысленным.

Система государственного управления

Рис. 3.1. Состав системы управления

Реализация функций и принципов государственного управления осуществляется путем применения различных методов.

Понятие «метод государственного управления» неразрывно связано с этимологией слова «метод», происходящего от греческого methodos и трактуемого двояко: во-первых, как способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни и, во- вторых, как способ или образ практического действия.

В государственно-управленческой деятельности под методом, как правило, понимается способ, прием практической реализации задач и функций государства в повседневной деятельности государственными органами (должностными лицами) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде «метод» позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм государственной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации государственой власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

Следовательно, метод государственного управления сеть средство практического осуществления функций государственноуправленческой деятельности, достижения ее целей. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.

Методам государственного управления присущи следующие характерные черты:

• 1) они выражают связь субъекта управления с объектом управления;
• 2) являются способами упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
• 3) выступают подвижным и активным элементом в системе управления;
• 4) использование методов носит альтернативный характер;
• 5) в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.

Методы государственного управления можно рассматривать с точки зрения их содержания, направленности и организационной формы.

В соответствии со структурой объекта государственного управления, в качестве которого в сфере государственного управления выступают общество, методы государственного управления по уровню их применения подразделяются следующим образом:

• 1) методы, которые относятся ко всему обществу как системе;
• 2) методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках общества (экономическая, социальная, природно-ресурсная и т. д.);
• 3) методы управляющего воздействия по отношению к отдельному работнику или отдельным группам.

Применение этих методов, используемых в сфере государственного управления, помогает решать такие проблемы в обществе, как поддержка социально незащищенных групп населения, безработица, решение национальных вопросов и т. д.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам государственного управления, ибо различны по своему назначению субъекты государственного управления, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом структурировать в их интересах присущие им наиболее значимые свойства и специфические черты.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Это - два взаимосвязанных «полюса» единого целого, т. е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

С помощью средств убеждения, прежде всего, стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативное™ убеждения. В случае нарушения требований административноправовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Основу системы методов, используемых в государственном управлении, составляет общенаучная методология, предусматривающая системный подход к решению проблем, а также применение таких методов, как моделирование, экспериментирование, экономико-математические и социологические измерения и др.

Системный подход используется как способ упорядочения управленческих проблем, при помощи которого осуществляется их структурирование, определяются цели, решения, выбираются варианты, устанавливаются взаимосвязи и взаимозависимости элементов проблем, а также факторы и условия, оказывающие воздействие на их решение.

Синергетический подход ориентирует исследователя и практика на учет естественных факторов развитая (саморазвития) систем. Синергетические процессы - естественные процессы достижения системой новых состояний без целенаправленного внешнего воздействия.

Все представления управленцев XX в. сводились к тому, что есть субъект и объект управления. Концепции и школы управления ориентировались на поиск различных способов воздействия субъекта на объект управления. Их целью было эффективное использование физического, психологического и интеллектуального потенциала субъекта в предпринимательских целях. К концу XX в. стало очевидно, что такой подход исчерпал свои возможности. Основой взаимодействия стало сотрудничество, взаимодополнение творческих способностей индивидуумов, стоящих на разных ступенях иерархической лестницы. В информационном обществе возможности одного субъекта раскрываются через возможности другого. Концепция «субъект - объект управления» в управлении постепенно уступает место концепции самоорганизации, синергетическому подходу.

Смена управленческих парадигм сопровождается многочисленными проблемами, объективными и субъективными. Основная из них - менталитет руководителя. Управленческая деятельность сегодня - это, прежде всего, исследовательская деятельность, работа по выявлению проблем, их анализу и поиску научно обоснованных решений. «Крепкий», волевой хозяйственник с административным менталитетом вынужден уступить место руководителю с творческим мышлением и высокой культурой человеческих отношений. Менеджеризм вытесняется синергизмом.

Все большее значение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления играет моделирование. При решении проблем государственного управления наибольшее распространение получили модели теории игр, теории очередей, управления запасами, линейного программирования, экономического анализа и др.

Важное место в государственном управлении занимают экономико-математические методы, базирующиеся на стыке экономики с математикой и кибернетикой. Экономико-математические методы используются для решения задач оптимизации планов, формирования цен, распределения ресурсов, составления моделей межотраслевого баланса, программно-целевого планирования и т. д.

Методы государственного управления во многом определяются содержанием реализуемых функций. Так, при выполнении функции планирования используются методы экстраполяции, регрессивного анализа, построения сценариев, моделирования, формирования «дерева» проблем и решений и т. д.

Возможны и иные классификации методов государственного управления. Так, Д. П. Зеркин и В. Г. Игнатова по характеру воздействия различают демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные методы, а по результатам воздействия отмечают революционные и реформаторские, инновационные и консервативные методы .

В работе А. А. Дегтярева «Основы политической теории» дается следующая классификация методов государственного управле-

Во-первых, наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и применение карательно-силовых средств. Когда-то на начальных этапах политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих. Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях, захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру, в фашистской Германии и СССР в 30-е гг. или в Кампучии в 70-е гг. XX в.

Во-вторых, возможно такое применение принудительной мобилизации и административной регламентации населения, когда органы государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях и в условиях переходных обществ становящейся демократии).

В-третьих, одним из главных методов современного государственного управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются, прежде всего, в правовых государствах, где норма закона становится основным регулятором жизни граждан.

В-четвертых, эффективным методом управления в условиях стабильного общества является систематическое социально-политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель политики правительства нс дает ожидаемых результатов, то последнее может усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные ресурсы.

Пятым основным средством управления является идейнополитическое манипулирование, действующее в «мягких» формах на механизмы сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на «голову» людей, в отличие от грубой силы, действующей на их «тело». На ранних этапах государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-психологического манипулирования со стороны масс- медиа. Средства телекоммуникаций и массовой информации в конце XX в. стали приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными массами, шрая в особенности заметную роль в структуре демократических режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно- политических организаций).

Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или трансформации. В любом случае методы государственного управления подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-экономических и политических отношений в период проведения в стране кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико-управленческой деятельности.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит, прежде всего, из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение трех групп методов, а именно - административных, экономических и социально-психологических.

Особое место в государственном управлении занимают административные методы. Суть их состоит в воздействии на общественные отношения и процессы, как правило, согласно формуле: «приказ-исполнение». Инструментами административно-правового воздействия выступают: законы, подзаконные акты, директивы, приказы, распоряжения, регламенты, инструкции и др. Административно-правовые методы государственного управления регламентированы нормативно-правовыми актами.

Административные методы не следует отождествлять с волевыми и субъективными методами руководства, то есть администрированием. Административные методы управления регламентированы нормативными правовыми актами.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными. К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельность управляемых. К индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управления административных методы подразделяются:

• 1) на обязывающие совершать определенные действия;
• 2) уполномочивающие совершать определенные действия;
• 3) поощряющие совершение социально полезных действий;
• 4) запрещающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены:

• 1) на категорические (императивные);
• 2) поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию);
• 3) рекомендательные.

Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве.

Административное воздействие осуществляется в следующих формах:

• 1) прямое административное указание, имеющее обязательный характер для управляемой системы (приказ, распоряжение);
• 2) установление правил, регулирующих деятельность управляемой системы (положения о структурных подразделениях, нормативы);
• 3) разработка рекомендаций по организации и совершенствованию тех или иных процессов в управляемой системе (должностные инструкции, методические указания);
• 4) контроль и надзор за деятельностью управляемой системы.

Организационные воздействия в государстсвснном органе

основаны на подготовке и утверждении внутренних нормативных документов, регламентирующих деятельность кадров конкретного государственного органа. К ним относятся:

• 1) положение о государственном органе;
• 2) административный регламент;
• 3) организационная структура управления;
• 4) штатное расписание;
• 5) положения о структурных подразделениях;
• 6) должностные регламенты государственных служащих.

Эти документы (кроме положения о государственном органе) могут оформляться в виде стандартов государственного органа и обязательно вводятся в действие приказом руководителя государственного органа. Данные документы обязательны для всех государственных служащих, и их несоблюдение влечет за собой применение дисциплинарных взысканий. В государственном органе, где имеет место высокий уровень организационных воздействий, доведенных до стандарта государственного органа и регламентов управления, и высокая служебная и исполнительская дисциплина, значительно снижается надобность в применении распорядительных воздействий.

Распорядительные воздействия направлены на достижение поставленных целей управления, соблюдение внутренних нормативных документов или поддержание системы управления государственным органам в заданных параметрах путем прямого административного регулирования. К известным способам распорядительного воздействия следует отнести приказы, распоряжения, указания, инструкции, целевое планирование, нормирование труда, координацию работ и контроль исполнения.

Наиболее категоричной формой распорядительного воздействия является приказ. Он обязывает подчиненных точно выполнить принятое решение в установленные сроки, а его неисполнение влечет за собой соответствующую санкцию (наказание). Приказ обычно состоит из пяти частей: констатация ситуации или события, меры по устранению недостатков или обеспечению административного регулирования, выделенные ресурсы для реализации решения, сроки исполнения решения, контроль исполнения.

Распоряжение выступает в качестве второго основного вида распорядительного воздействия. Оно обязательно для исполнения в пределах конкретной функции управления и структурного подразделения. Распоряжение может содержать все перечисленные выше части приказа и так же, как и приказ, обязательно для исполнения перечисленными в нем подчиненными. Отличие распоряжения от приказа заключается в том, что оно не охватывает все функции государственного органа и обычно подписывается заместителями руководителя государственного органа.

Указании и инструкции являются локальным видом организационного воздействия и чаще всего направлены на оперативное регулирование управленческого процесса в короткие сроки и для ограниченного числа государственных служащих. Если указания или инструкции даются в устной форме, то они нуждаются в четком контроле исполнения или должны быть основой высокого доверия в схеме отношений «руководитель-подчиненный».

Инструктирование и координация работы - это методы руководства, основанные на передаче подчиненному правил выполнения служебных операций.

Наставление - метод однократного применения со стороны руководителя, когда он пытается аргументировано объяснить целесообразность служебного задания для подчиненного. В случае отказа подчиненного повторная попытка нецелесообразна, т. к. приведет к потере авторитета руководителя.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственноуправленческой деятельности па соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, т. е. адресата. Налицо - прямое предписание («команда»), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредствснно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

Внеэкономический характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т. п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов, очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственноуправленческой деятельности, которые осуществляют администрирование. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы государственного управления представляют собой формы и средства воздействия на социально- экономические условия жизни людей, организаций, социальных групп, отраслей экономики, территорий. Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления.

С помощью экономических методов субъект государственного управления добивается должного поведения управляемых объектов путем воздействия на их материальные интересы, т. с. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т. гг). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач. Управляющее воздействие осуществляется нс прямо на поведение (это можно делать, а это нельзя и т. п.), а косвенно (опосредствованно), т. е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Основными инструментами финансово-экономического воздействия в государственном управлении выступают:

• 1) политика заработной платы;
• 2) государственное регулирование основных ценовых пропорций, тарифов, прибыли;
• 3) налоговая политика;
• 4) кредитная политика;
• 5) таможенная политика;
• 6) бюджетное финансирование.

Под воздействием экономических методов общественные отношения и процессы становятся более гибкими и адаптивными.

Социально-психологические методы государственного управления - это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентаций и т. д. Социально-психологические методы основываются на использовании моральных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и других приемов воздействия на эмоции людей. Среди способов мотивации поведения выделяют внушение, убеждение, подражание, вовлечение, принуждение, побуждение и др. Инструментарий социально-психологических медодов - пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей через школу, средства массовой информации, литературу, искусство и культуру, церковь.

Социально-психологические методы - это способы осуществления управленческих воздействий на персонал, базирующиеся на использовании закономерностей социологии и психологии. Объектом воздействия этих методов являются группы людей и отдельные личности. По масштабу и способам воздействия эти методы можно разделить на две основные группы: социологические методы, которые направлены на группы людей и их взаимодействия в процессе производства (внешний мир человека); психологические методы, которые направленно воздействуют на личность конкретного человека (внутренний мир человека). Эффективное управление человеческими ресурсами, состоящими из совокупности высокоразвитых личностей, предполагает знание как социологических, так и психологических методов.

Социально-психологические методы государственного управления, как правило, обращены к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя меры воспитания, разъяснения и популяризации целей и содержания государственного управления, средства морального поощрения и взыскания, учет психологических особенностей характера человека и др. Смысл их состоит в том, чтобы вырабатывать и поддерживать у народа определенные убеждения, духовные ценности, нравственные позиции, психологические установки относительно общественных явлений и процессов.

Представляется, что органы государственной власти с помощью школы, культуры и искусства, средств массовой информации должны задавать четкую систему координат морально-нравственного поведения человека в обществе. Например, соответствующие общественные институты ежедневно должны убеждать людей, что врать, воровать, давать и брать взятки - это плохо, а трудиться высокопроизводительно, проявлять в человеческих взаимоотношениях честность, солидарность и взаимопомощь, быть готовым защищать Отечество - это хорошо.

Очевидно, что органы государственной власти призваны заботиться не только о хлебе насущном для человека, о снижении инфляции, но и о душевной гармонии отдельного индивида и народа в целом. Если же институты духовно-нравственной сферы работают неэффективно, то человеческая душа поражается духом разложения, скепсиса и разрушения государства. В таком государстве начинает процветать предельный индивидуализм, анархизм, мистика и т. д. Поэтому для строительства демократического правового социального государства требуется «перелом, прежде всего, в духовной жизни общества» .

Среди социально-психологических методов государственного управления в последние годы широко используются манипуляции - система приемов социально-психологического воздействия на людей с целью изменения их взглядов и поведения в желаемом для манипулирующего субъекта направлении. Особенно часто манипу- лятивные технологии используются в избирательных кампаниях. Что могут делать манипуляции с сознанием народа, говорит следующий общеизвестный факт: накануне президентских выборов 1996 г. рейтинг популярности Б. Н. Ельцина не превышал 5%. Однако олигархические кланы, используя огромные суммы денег и манипуляции в средствах массовой информации, обеспечили Б. Н. Ельцину победу на президентских выборах.

Рядом с социально-психологическими методами государственного управления стоят идеологические методы. Правы А. П. Зер- кин и В. Г. Игнатов, когда утверждают, что идеологические методы государственного управления - это «нс пережиток советской системы, как думают многие сторонники концепции деидеологизации государства, а закономерность. Другой вопрос, какая используется идеология: государственная или негосударственная, прогрессивная гуманистическая или реакционная» . Можно сказать и так: в государстве всегда используется идеология меньшинства (правящего класса) или идеология большинства (народа), третьего не дано. Чаще всего в государственном и муниципальном управлении реализуется идеология меньшинства. Идеологические методы направлены на активизацию общественной сознательности людей. Они формируют систему мотиваций, которая соответствует целям государственной политики.

Политические методы государственного управления касаются государственной политики, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Политические методы проявляются в нормативно закрепленных формах, способах и процедурах выявления воли большинства народа на выборах и референдумах, при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, разработке и реализации таких стратегий как национальная безопасность, а также экономическая, социальная и др. Политические методы призваны обеспечить необходимое правящей власти поведение граждан в избирательном процессе и на референдумах (участие или неучастие), их позитивное отношение к политике, проводимой органами государственной власти и местного самоуправления, и т. д. В этой связи нельзя нс обратить внимание на то, что согласно результатам некоторых социологических исследований большинство россиян не доверяют государственным органам. Например, милиции не доверяют 98% населения, правительству - 70%, а депутатам - почти никто , 64% граждан не доверяют отечественной судебной системе .

Среди наиболее действенных форм политического процесса в демократическом государстве следует отметить выборы, референдумы, парламентские дебаты и слушания, депутатские запросы, деятельность оппозиции, круглые столы, теледебаты и др. В то же время правящая партия для удержания власти и приукрашивания реального положения дел в государстве может использовать манипуляции, преследования и репрессии.

Отметим, что в практике государственного управления все перечисленные выше методы управления находятся во взаимодействии. Нет плохих или хороших методов государственного управления. Для каждой ситуации имеют место «свои» методы или свое особое сочетание методов управления.

• Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления. Курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 212.
• Дегтярев А. А. Основы политической теории. М, 1998. С. 82.
• Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996. С. 197.
• Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственногоуправления: курс лекций. Ростов н/Д, 2000. С. 218.
• Костиков В. Сердце устало от лжи // Аргументы и факты. 2005. № 26.
• 9" Ильичев Г. Почти половина россиян считает бизнесменов вредителями // Известия. 2005. 15 июля.

Виды административно-правовых методов государственного управления

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

Метод - это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Характеристика методов государственного управления

• 1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.
• 2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.
• 3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.
• 4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.
• 5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).
• 6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.
• 7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.
• 8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.
• 9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.
• 10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего - от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Контрольная функция государства присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П.. По своей конституционно-правовой природе она производна от его организующего и регулирующего воздействия на все виды общественных отношений. Это дает органам государственной власти право на самостоятельные действия при реализации указанной функции, облекаемой в специфическую форму ее осуществления.

В соответствии с содержанием смысла статей 71 - 72 Конституции Российской Федерации государство вправе и обязано (дискретное право) осуществлять контрольную функцию в сфере общественных отношений. Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти и ее территориальных структур.

Они обладают полномочиями на применение властно-обязывающих действий, вытекающих из конституционных принципов правового государства. Важнейшими из них являются: равенство и справедливость; требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Предоставляемая Конституцией Российской Федерации свобода не запрещенной законом деятельности и гарантируемое право на защиту должны быть уравновешены (необходимый баланс прав и обязанностей) требованием в рамках действующего законодательства ответственного поведения определенного круга лиц, исходящего от государства в лице уполномоченных на это органов государственной власти.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности по общему правилу обеспечивается бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг.

Средства реализации управленческих задач и функций, применяемых государством, весьма разнообразны. Это дает основание для их классификации. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности - убеждения и принуждения. Указанные универсальные методы представляют собой два взаимосвязанных, взаимодополняющих "полюса" единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания их управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Характер их прямого воздействия означает, что субъект управления в рамках имеющейся компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), которое является юридически обязательным для объекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных условий, способствующих практической реализации государственной, а в большей степени исполнительной власти.

Внеэкономический характер таких методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых ("соподчинение воль"). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. На этой основе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Применяя их, субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. опосредствованно в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления ставится в условия, когда сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п.). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач.

Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение, а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение управляемого субъекта достигается не только перспективами материальных выгод, но и реальной угрозой применения материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Законодательством Российской Федерации, как и ряда других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах". Они применяются "в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций".

Применяемые экономические меры могут быть направлены на (пункт 2 статьи 3):

"1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

• 2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
• 3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
• 4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
• 5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
• 6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
• 7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
• 8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства".

Эти меры носят временный характер. Решение о их применении принимается Президентом РФ "на основе предложений Совета Безопасности РФ с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания и Государственной Думы Федерального Собрания РФ о таком решении".

Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации Федерального Собрания, Государственной Думой Федерального Собрания или Правительством Российской Федерации.

Правительство на основании решения Президента в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком во взаимодействии с Правительством.

Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством обеспечивать реализацию специальных экономических мер.

Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.

Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная ("административное" суть "управленческое"). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.

Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью - для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий, в том числе и при межведомственном взаимодействии; определение критериев управленческой деятельности; применение административно-принудительных мер и т.п.

Понятие и виды форм государственного управления.

Особенности правовых актов управления как формы государственного управления.

Понятие, признаки и виды методов государственного управления.

I. Форма государственного управления – это внешнее проявление конкретных действий, которые осуществляются органами государственного управления для реализации поставленных перед ними задач.

Органы государственного управления и должностные лица в каждом конкретном случае выбирают наиболее приемлемую для них форму управленческой деятельности, исходя из компеетенции, назначения данного органа, его функций, особенностей конкретного объекта управления и т.п. При этом важно отметить, что должны использоваться только те формы управления, которые предусмотрены действующим законодательством. В противном случае возникнет вопрос о правомерности государственного управления и последствий, к которым оно привело. В то же время это не означает, что субъект лишен возможности выбора той или иной формы в каждом конкретном случае.

Форма управления тесно связана с процедурой ее реализации, поскольку каждая из форм имеет свою собственную процедуру и должна осуществляться с ее соблюдением.

В административной науке общеприняты такие формы государственного управления, как:

издание нормативных актов управления . К таким актам можно отнести: Порядок ведения личных дел служащих в органах исполнительной власти, Устав Академии правовых наук Украины; Положение об общеобразовательном учебном заведении и др.;

издание индивидуальных актов управления. Как правило, это правовые акты, которые не являются источниками АП, однако они выступают юридическими фактами, с которыми связывается возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Примером таких актов может быть указ Президента Украины о назначении на должность министра;

заключение административных договоров;

осуществление юридически значимых действий. Такие действия осуществляются на основе законов или иных подзаконных нормативных актов и направлены на возникновение определенных юридических последствий. К таким можно отнести: государственную регистрацию; издание официальных документов; лицензирование; составление административного протокола и т.п.;

проведение организационных мероприятий. Организационные мероприятия направлены на обеспечение деятельности государственного органа як субъекта государственного управления. К таким мероприятиям можно отнести: проведение совещаний; разработку методических рекомендаций и указаний; проведение пресс-конференций ит.п.;

осуществление материально-технических операций. Нормальное функционирование государственного органа обусловлено осуществлением ряда материально-технических операций, к которым можно отнести:делопроизводство, регистрацию, оформление, анализ информации, подготовку аналитических и статистических данных и т.п.;

Первые четыре формы государственного управления принадлежат к правовым, поскольку влекут за собой определенные юридические последствия. Две последних относятся к неправовым, поскольку не влекут наступление юридических последствий.

Административный договор – это один из видов публично-правовых договоров. Он представляет собой основанное на нормах административного права и добровольного согласия двух или более субъектов АП, соглашение, предусматривающее возникновение, изменение или прекращение взаимных прав и обязанностей его участников.

На административный договор как на один из видов форм государственного управления возлагаются следующие функции:

демократизации исполнительной власти;

охранительная;

воспитательная;

обеспечительная;

социального компромисса.

Административный договор классифицируется по таким критериям: 1) по предметному критерию; 2) по содержанию.

По предметному критерию различают договоры:

договоры в сфере управления гос. собственностью;

договоры со студентами, военнослужащими;

договоры, обеспечивающие гос. потребности;

договоры о сотрудничестве;

инвестиционные договоры.

чисто организационные и смешанные (организационные вопросы, связанняе с трудовыми, имущественными); чисто административные и комбинированные (вместе с административными правоотношениями регулируют трудовые, гражданские и т.д.).

ІІ. Правовые акты управления – наиболее распространенная юридическая форма реализации задач, функций исполнительной власти и государственного управления. Правовой акт управления - это правовой документ государственно-властного характера, который принимается уполномоченным органом государственного управления или его должностным лицом в одностороннем порядке с целью обеспечения управленческих функций и задач.

Юридическое значение правовых актов управления заключается в том, что они:

могут быть правовым основанием для принятия иных актов управления (например, приказ Министерства образования и науки Украины являются основанием для издания приказа ректором университета по соответствующему вопросу);

нормативные правовые акты управления устанавливают, изменяют и прекращают нормы права; обеспечивают одинаковость регулирования общественных отношений для неограниченного круга субъектов; определяют порядок привлечения к административной ответственности и т.д.;

Индивидуальные правовые акты управления выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения общественных отношений субъектов государственного управления (например, издание распоряжения о принятии на государственную службу является основанием возникновения нового статуса лица – статуса государственного служащего);

они могут выступать юридическими документами или доказательствами в юридическом процессе (Например, распоряжение об увольнении государственного служащего с должности является основанием для появления судебного дела о возобновлении на работе и т.д.);

правовые акты управления выступают правовыми средствами проведения административной реформы, осуществление кадровой политики, юридической защиты прав и свобод граждан и т.п.

Правовые акты управления характеризуются рядом признаков, которые отражают их сущность.

Правовой акт управления принимается уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции. Он может приниматься как единолично, так и коллегиально.

Правовой акт управления всегда является управленческим решением, поскольку именно такое управленческое решение и составляет содержание правового акта. Он разрабатывается и принимается с соблюдением правил управленческого процесса и направлен на решение конкретной управленческой задачи или обеспечения исполнения государственно-управленческих заданий и функций.

Правовой акт представляет собой юридически властное волеизъявление органа государственного управления или его должностного лица. Государство в лице органов гос.управления не только принимает акты гос.управления, но и обеспечивает их исполнение, включая и средства административно-правового принуждения.

Правовой акт устанавливает обязательные правила поведения в сфере гос.управления. Другими словами, такой акт по характеру правовых предписаний – императивен.

Правовой акт – всегда подзаконный акт, поскольку принимается органом гос.управления, который осуществляет подзаконную деятельность, принимается на основе законов и во исполнение законов.

Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок его принятия. В подавляющем большинстве случаев правовой акт управления принимается в письменной форме. Не маловажное значение имеет процедура принятия правового акта управления. Важно указать, что в настоящее время нет единого законодательного акта, который предусматривал бы единую процедуру принятия правовых актов управления.

ІІІ. Методы государственного управления – это способы и приемы непосредственного и целенаправленного воздействия органов государственного управления (должностных лиц) на подчиненные им субъекты управления. Методы гос.управления неразрывно связаны с формами государственного управления. Метод государственного управления обязательно находит свое выражение в форме государственного управления. Например, невозможно применить административную ответственность (метод принуждения), если законодательно такая ответственность не была бы определена (форма управления).

Сущность метода управления проявляется как в волеизъявлении субъекта управления к другим участникам административных правоотношений, так и в характере волеизъявления.

Выбор того или иного метода го. управления зависит от многих показателей: компетенции и полномочий органа гос.управления или должностных лиц, специфики объекта управления, поставленных целей и функций гос.управления и т.п.

В административной науке принято выделять следующие методы государственного управления: убеждения, поощрения, принуждения, надзор, регулирования, руководства, субординации, координации и т.д.

Убеждение – это один из основных административно-правовых методов, который проявляется в разных разъяснительных, воспитательных, организационных средствах для формирования воли подчиненного. Способами такого метода является обучение, пропаганда, разъяснения, обмен опытом и т.д.

Принуждение – вид государственного принуждения, который применяется правомочными государственными органами (должностными лицами) с целью предупреждения и прекращения административного проступка, а также обеспечения привлечения виновного к административной ответственности.

Поощрение – это такой способ воздействия, который через интересы, сознание направляет волю людей на осуществление полезных, с точки зрения субъекта управления.

Понятие и виды форм государственного управления.

2. Правовые акты государственного управления.

3. Понятие и виды методов государственного управления.

4. Административное принуждение.

1. Понятие и виды форм государственного управления

Государственное управление является одной из важных составляющих публичного управления и предмета административного права. Следует отметить, что власть (государственное управление) не реализуется сама по себе, это достигается за счет практического воплощения в жизнь определенных функций государства. В целом функции государства реализуются через непосредственную деятельность органов государственного управления. Однако если понятие «функции» характеризует основные направления управленческой деятельности, то срок «формы» указывает на внешнюю сторону каких-то действий со стороны органов государственного управления.

Формы государственного управления – это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, в которых реализуется компетенция этих органов (лиц).

Следует отметить, что современная административно-правовая литература рядом с термином «формы государственного управления» содержит такие понятия, как «формы реализации исполнительной власти», «административные и правовые формы» и тому подобное; их целесообразно воспринимать как похожие по смыслу и проявлению. На сегодня в науке административного права существуют разные подходы относительно классификации форм государственного управления.

Правовые формы государственного управления - внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые влекут юридические последствия. Когда речь идет о юридических последствиях, то следует понимать, что это, в первую очередь, возникновение, изменение или прекращение правоотношений между субъектом и объектом управления.

Формы государственного управления

Правовые:

– издание нормативных актов управления

– издание индивидуальных актов управления

– заключение административных договоров

– осуществление юридически значимых действий

Неправовые

– проведение организационных мероприятий

– осуществление материально-технических операций

Примеры правовых форм государственного управления целесообразнее привести в характеристике отдельных правовых форм государственного управления. Их четыре:

– издание нормативных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами нормативных актов, направленных на конкретизацию норм законов, которые регулируют те или другие вопросы управления. В сущности, нормативные акты государственного управления характеризуют такое явление, как административное нормотворчество. Для примера отметим, что речь идет о таких документах, как «Об утверждении Положения о Государственном департаменте по вопросам банкротства» (утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 19 апреля в 2006 г. № 533) или «Положения о Национальном совете по вопросам культуры и духовности» (утверждено Указом Президента Украины от 7 февраля в 2006 г. № 112/2006);

– издание индивидуальных актов управления (издание органами исполнительной власти или их должностными лицами актов, которые касаются конкретно определенных лиц, их прав и обязанностей. Примерами могут служить приказы руководителей центральных органов исполнительной власти о назначении на должность государственного служащего. Другими словами, индивидуальные акты управления играют роль юридических фактов, которые, как известно, инициируют возникновение, изменение и прекращение конкретных административно-правовых отношений. Следует отметить, что указан вариант правовой формы государственного управления наиболее употребляемой частью управленческой деятельности органов исполнительной власти, поскольку количество указанных актов управления достаточно значительной;

– заключение административных договоров (заключение между двумя или больше субъектами административного права соглашений, которые базируются на основе норм административного права). Как пример можно привести административные договоры, которые заключаются между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления по поводу делегирования тех или других полномочий. Ключевой фактор, на который следует обратить внимание, – административный договор всегда имеет целью лишь реализацию государственных управленческих функций;

– осуществление юридически значимых действий (подзаконные действия органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые приводят к определенным юридическим последствиям). Среди юридически значимых действий выделить: регистрацию (изобретений и открытий, транспортных средств, нормативных актов), лицензирование, аттестацию, аккредитацию и тому подобное.

Кроме деления на отмеченные четыре группы, следует отметить, что как критерии классификации правовых форм государственного управления имеют место также:

а) ожидаемые результаты – за этим критерием различают позитивную регуляцию (регуляция общественных отношений с целью их упорядочения) и реакцию на негативные явления в сфере государственного управления (привлечение правонарушителей к административной ответственности);

б) юридическое содержание – целесообразно различать уполномочивающие, обязывающие и запрещающие правовые формы государственного управления.

Неправовые формы государственного управления - это внешние проявления конкретных действий органов исполнительной власти или их должностных лиц, которые не влекут наступления юридических последствий. Хотя неправовые формы государственного управления и не связанные с изданием нормативных или индивидуальных актов, но они играют чрезвычайно важную роль в обеспечении повседневной деятельности органнов государственного управления. Речь идет о том, что именно неправовые (их еще называют организационными) формы обеспечивают четкость слаженность работы внутриуправленческих структур, которые, в свою очередь, или играют вспомогательную роль относительно правовых форм государственного управления, или имеют самостоятельное значение.

Среди неправовых форм государственного управления выделяют:

– проведение организационных мероприятий (подготовка и проведение совещаний, собраний, конференций, инспекция и контроль выполнения работ, предоставления практической помощи в исполнении заданий и др.). Характерно, что организационные мероприятия или предшествуют, или являются последствиями правовых форм государственного управления, которое свидетельствует о тесной связи разных видов форм государственного управления;

– осуществление материально-технических операций (вспомогательные действия, направленные на создание условий для функционирования органов государственного управления и должностных лиц). Это – делопроизводство, подготовка аналитических и статистических данных, составления отчетов, справок, оформления документов и тому подобное. Следует отметить, что без определенных правовых форм государственного управления отчеты, справки и другие результаты осуществления материально-технических операций юридической силы не имеют.

2. Правовые акты государственного управления

Правовой акт государственного управления – это официально оформленный результат волеизъявления субъекта государственного управления, который осуществлен в одностороннем порядке и тянет за собой юридические последствия.

Другими словами, это оформленное установленным образом определенное решение субъекта государственного управления. Следует указать, что абсолютное большинство управленческих решений реализуются именно при помощи правовых актов государственного управления.

Признаки правовых актов государственного управления:

1. Государственно властный характер – правовые акты выражают влияние государства на регулирование тех или иных общественных отношений. Можно сделать вывод, что это – одно из проявлений принципа «власть – подчинение» в административно-правовых отношениях.

2. Преимущественно императивный характер правовых предписаний -субъекты, на которых рассчитано действие правового акта, конечно, не имеют другого варианта поведения, а должны действовать лишь так, как определено в настоящем управленческом акте. Несоблюдение требований правового акта делает возможным применение административного принуждения или привлечение к ответственности.

3. Подзаконность – речь идет о соответствии Конституции Украины и законам Украины.

4. Издаются в пределах полномочий государственных органов (должностных лиц) – каждый субъект государственного управления имеет право выдавать правовые акты лишь в пределах своей компетенции (прав и обязанностей, определенных в Конституции и законах Украины).

5. Определена форма и процедура введения в действие – в зависимости от вида правового акта существует определенный порядок его принятия и введения его в действие.

Выделяют несколько критериев для классификации правовых актов государственного управления.

По юридической природе:

1. Нормативные – устанавливают общие правила поведения участников административно-правовых отношений и рассчитаны на многократное применение в однотипных общественных отношениях.

2. Индивидуальные – устанавливают правила поведения в конкретных ситуациях и касаются конкретных лиц.

3. Смешанные – устанавливают правила поведения как общего характера, которые рассчитаны на многократное применение, так и конкретного индивидуального направления.

От субъектов издания:

1. Акты Президента Украины.

2. Акты Кабинета Министров Украины.

3. Акты центральных органов исполнительной власти.

4. Акты местных органов исполнительной власти.

5. Акты администраций государственных предприятий, учреждений, организаций.

6. Акты органов местного самоуправления.

По юридической форме:

1. Указы – акты Президента Украины, выданные в пределах его полномочий.

2. Постановления – акты органов государственного управления преимущественно нормативного характера;

3. Распоряжения – акты органов государственного управления (должностных лиц), которые имеют преимущественно индивидуальный характер;

4. Решения – акты управления, которые принимаются Советом министров Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления в коллегиальном порядке;

5. Приказы – единоначальные акты управления, изданные в процессе деятельности должностных лиц;

6. Инструкции – акты управления, которые определяют порядок осуществления определенных действий, работ и т.д. Инструкции всегда имеют нормативный характер, потому что рассчитаны на многократное использование.

По форме выражения:

1. Письменные – типичные варианты правовых актов государственного управления, в письменном виде оформленные в соответствии с установленными требованиями.

2. Устные – чаще всего используются в милитаризированных формированиях, их необходимость связывается с особым осуществлением управления, а также с целью адекватного реагирования на смену обстоятельств. Они не требуют письменного оформления.

3. Конклюдентные – выражаются в специальных сигналах, знаках, жестах лиц, которые имеют государственно властные полномочия. Речь идет о дорожных знаках, специальных знаках и сигналах, которые применяются на разных видах транспорта для обеспечения безопасности, жесты работника милиции во время регулирования дорожного движения и тому подобное.

Требования, которые выдвигаются к правовым актам государственного управления. К ним относят:

а) законность. По аналогии с таким же признаком правовых актов государственного управления, последние не могут противоречить Конституции и законам Украины. Также необходимо указать на то, что правовой акт должен приниматься органом исполнительной власти (должностным лицом) в пределах собственной компетенции;

б) целесообразность. Сводится к важности и необходимости принятия настоящего документа под углом государства (государственных интересов). В основе такого требования лежит общественный интерес, попытка действовать в интересах большинства людей. Это – одно из проявлений демократы, когда управление осуществляется в интересах всего народа или его большинства;

в) соответствие установленной процедуре подготовки, принятия и предания огласке. Определенные для тех или других правовых актов государственного управления процедуры обоснованы необходимостью качественной подготовки проекта документа, который в случае принятия (утверждения) сможет реально положительно влиять на регуляцию общественных отношений, направляя их в нужное и выгодное для общества русло;

г) невозможность ограничить или нарушить установленные законом права, свободы и законные интересы граждан. Здесь речь идет о реализации на практике определенного положения Основного закона страны, согласно с которым конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины;

д) необходимость прохождения государственной регистрации в Министерстве юстиции Украины – указанное требование касается тех правовых актов, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или имеют межведомственный характер (Указ Президента Украины от С октября 1992 года «О государственной регистрации нормативно правовых актов министерств и других органов исполнительной власти»).

3. Понятие и виды методов государственного управления

Вместе с формами государственного управления существенную роль в процессе практической реализации исполнительной власти играют методы государственного управления. Методы государственного управления – это способы и средства влияния органов государственного управления или должностных лиц на управляемые объекты. В целом метод государственного управления дает возможность определить как именно тот или иной субъект государственно властных полномочий осуществляет свою повседневную управленческую деятельность.

Признаки методов государственного управления:

– выражают целенаправленное влияние органа государственного управления (должностного лица) на управляемый объект;

– осуществляются в пределах властных полномочий руководящего субъекта;

– всегда опосредствованы в соответствующей форме государственного управления (правовой или неправовой);

– могут применяться как отдельно, так и в определенной совокупности;

– выбор метода государственного управления зависит от характеристики управляемого объекта (форма собственности, административно-правовой статус и тому подобное).

Методы государственного управления делят:

В зависимости от меры использования властных полномочий: убеждение, поощрение, принуждение.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления: Прямого влияния (административные), непрямого влияния (экономические)

Убеждение - метод государственного управления, который заключается в применении способов влияния на сознание и поведение людей и проявляется в использовании разъяснительных и воспитательных мероприятий с целью соблюдения требований действующего законодательства. Основными способами убеждения является:

– разъяснение заданий и функций государственного управления;

– воспитание;

– агитация за повышение уровня правового сознания и правовой культуры граждан;

– пропаганда соблюдения требований действующего законодательства и правомерного поведения в целом;

– обмен передовым опытом.

Один из существенных результатов убеждения как метода государственного управления – создание общественного мнения по конкретному вопросу государственной политики, государственного управления.

Поощрение - метод государственного управления, которое заключается в применении способов влияния на сознание и интерес людей и проявляется в использовании моральных и материальных мероприятий с целью адекватного оценивания правомерного поведения. Поощрение может применяться также и к юридическим лицам (безусловно, через влияние на сознание и интерес их руководителей). Основными способами поощрения является:

– благодарность;

– премия;

– грамота;

– награда;

– льгота;

– специальный экономический режим и тому подобное.

Поощрение базируется на использовании естественных человеческих психологических особенностей. Речь идет о том, что движущей силой многих действий для человека является стимул. Поощрение в этом случае возможно признать тем стимулом, который вынуждает человека совершать правомерные действия. Как пример можем навести государственные награды, которые являются высшей формой отмечания граждан за выдающиеся заслуги перед Украиной.

Виды государственных наград:

– звание Герой Украины;

– медаль;

– отличие «Именное огнестрельное оружие»;

– почетное звание Украины;

– Государственная премия Украины;

– президентское отличие (Закон Украины от 16 марта в 2000 г. № 1549-ПІ «О государственных наградах Украины»).

Принуждение - это метод государственного управления, который заключается в применении от имени государства способов влияния на сознание и волю с целью предупреждения и прекращения правонарушений.

В целом же следует отметить, что методы убеждения, поощрения и принуждения не нужно противопоставлять друг другу. Их гармоничное сосуществование является гарантией качества осуществления государственного управления.

В зависимости от характера влияния субъекта на объект управления необходимо различать методы:

а) прямого влияния (административные) - методы государственного управления, которые заключаются в прямом одностороннем властном влиянии на объекты управления, при условии обязательности выполнения вынесенных решений. Примеры методов прямого влияния:

– установление обязательности совершения или запрещения определенных действий;

– осуществления контроля и присмотра;

– предоставление разрешению;

– осуществление регистрации и тому подобное.

Административные методы государственного управления на сегодня являются актуальными и востребованными в милитаризированных структурах, где осуществляемое управление должно быть четким, понятным, прямым, недвусмысленным. Результаты именно таких методов управления являются более ожидаемыми и скорыми, государство в значительной мере обеспечивает претворение в жизнь намеченных планов и задания. В то же время необходимо отметить, что в истории есть достаточно много примеров, когда неадекватное использование административных методов управления приносило большое количество проблем, недостатков, нарушений. Советский период существования нашего государства свидетельствует о наличии некоторых признаков абсолютизации административных методов управления. Это привело к формированию командно-административной системы управления, когда нередко волюнтаристские управленческие решения, не подкрепленные научным и практическим обоснованием, приводили к существенным недостаткам в работе государственных органов, предприятий, учреждений и организаций;

б) непрямого влияния (экономические) - методы государственного управления, которые заключаются в применении опосредствованного влияния на объекты управления через создание механизмов стимулирования и заинтересованности.

Примеры методов непрямого влияния:

– льготное кредитование;

– уменьшение налоговых собраний;

– инвестирование тех или других направлений деятельности;

– поощрение, стимулирование государственных служащих.

Реалии настоящей Украины свидетельствуют о повышении роли и значения экономических методов государственного управления. Это проявляется в возможности учета материальных интересов управляемого объекта со стороны руководящего субъекта. У управляемого объекта появляется возможность выбора того или другого варианта поведения, которое свидетельствует о диспозитивном характере возникающих правовых отношений. Прежде всего методы непрямого влияния применяются в сфере государственного управления экономикой. При помощи экономических методов орган государственного управления осуществляет влияние на материальные интересы физического или юридической лица и этим достигает необходимого правомерного поведения в интересах государства и общества.

Административное принуждение - Административное принуждение как метод государственного управления является крайней мерой, которая применяется лишь тогда, когда неэффективными оказались другие методы.

Административное принуждение – вид государственного принуждения, что время и применяется соответствующими государственными органами (должностными лицами) к физическим и юридическим лицам с целью предотвращения, прекращения правонарушений и привлечения виновных к ответственности.